首  页 动态资讯 人大建议 政协提案 资料中心  
 
您的位置: Skip Navigation Links 主页政协提案
关于大广海湾经济区开发建设之制度建设的建议
政协江门市十三届一次    曹利
2017-1-5 11:56:38

政协江门市第十三届委员会第一次会议
编 号
2017083
类 别
城市规划.建设.管理.环保
事 由
关于大广海湾经济区开发建设之制度建设的建议
提交人
曹利
内 容

众所周知,大广海湾经济区的开发建设,将是江门五邑地区经济增长的支点,目前定位为全省海洋经济发展的新引擎、珠三角实现大跨越发展的新增长极、珠三角辐射粤西及大西南的枢纽型节点、珠江西岸粤港澳合作重大平台、传承华侨文化的生态宜居湾区。先前这一创造性的思路是江门地区自己的设想和建构,2013年省政府正式批准设立大广海湾经济区,2016年3月国务院印发了《关于深化泛珠三角区域合作的指导意见》,提出“支持广东与澳门共建大广海湾经济区”,意味着大广海湾经济区得到中央层面的支持,上升为国家级粤奥共建合作平台。这应该是一个利好的消息,但仅从地理意义上、国民经济发展规划的角度进行经济建设还远远不能实现我们的美好愿景。

在信息化、国际化的当今社会,科学技术的应用异常迅速,生产要素的流动也非常之快,但技术在哪里运用、生产要素向哪里流动、人才向哪里流动,以及为生产而组织起来的各种企业、团体和中介组织如何高效服务于地区经济发展,都不是纯粹的技术应用等因素所能解决的问题,这类问题的解决应依赖于制度,为此,大广海湾经济区的发展,应首先考虑制度的优越性,通过制度建设吸引资金、技术、人才,通过制度的良性运行使各种生产要素完美结合,发挥最优效用。

如此重视制度建设,基于以下考虑:

一、国内外的实践经验证明制度建设是经济成功的决定性因素  

从历史的角度看,人类社会的发展都是从技术变革、生产力发展引起社会关系的变动、组织结构和人际之间利益的调整开始,为适应这一变化,需要不断地变革法律制度,促进和保障社会发展取得的成果。

(一)国内的实践经验

1.我国自身的改革开放经验

肇始于小岗村的农村土地承包,推广至全国后,迅速解决了广大农村的吃饭问题,激发了农民生产的积极性,说明以前的农业组织形式和分配模式不适应农村的需求,变革后适应了农村的实际情况,在不增加投入的情况下,农村得以发展。

在城市,借鉴农村的经验,在国营企业实行包干制,也极大地激发了工人的积极性。在此基础上,对经济的理解不断改进,国家对经济的管理理念发生重大变化,从计划经济到有计划的商品经济,再到计划和市场都有的经济,最后到市场经济。以至于对资源的配置以市场的手段为主写进宪法,确立市场经济的地位。改革开放三十多年,是理念、制度变革的历史,期间创造了大量的社会财富、改变了人们的观念,法律制度从无到有,从有到完善。我们从中看到了制度变革的力量。

2.我国经济特区建设的经验

改革开放之初,为了突破计划经济观念的束缚,中央决定在观念先进的沿海地区设立四个经济特区,其中,成绩突出者为深圳,现已成为当今中国最具有创新能力的城市。深圳的经验证明,观念、制度造就了当今的辉煌。深圳特区的缔造者袁庚先生受香港启发,思考为什么一河之隔,两种天地,主要是制度的不同。中央没有给予深圳资金上的支持,但国内很多资金流向了深圳。同时,人才出现孔雀东南飞的现象,目前,依然如此。其他三个特区包括珠海,没有取得象深圳一样的成绩,主要是在于没有一个像香港一样的区域中心、国际化的城市影响、辐射,资金、人才政策、生产要素的组合缺乏流动性。深圳三十年的快速发展得益于中央给予的政策支持,即制度的不同。如对外资企业实行所得税“减二免三”,其他内地企业就没有享有,现在内外资企业统一为25%。

3.我国自贸区建设的经验

面对国际竞争的压力和国际政治环境的影响,中央不断创新社会管理模式,探索新的经验。在全国设置多个自由贸易区,如同当年的经济特区设置意义一样,探索社会发展的新经验,并把经验上升为法律制度,目的在于探索出更富有竞争力的社会制度,促进社会经济的发展。如果认为现有的制度能满足市场经济的要求和国际贸易的接轨,就没有必要设置自贸区。这说明,国家层面的制度探索没有停止。

4、国内是否成功还不明朗的例证——深圳前海  

2010年8月26日,国务院关于《前海深港现代服务业合作区总体发展规划》的批复(国函[2010]86号),目的是以现代服务业发展促进产业结构优化升级,为我国构建对外开放新格局,为全国转变经济发展方式,实现科学发展发挥示范带动作用。要充分发挥香港国际经济中心的优势和作用,利用前海粤港合作平台,推进与香港的紧密合作和融合发展,逐步把前海建设成为粤港现代服务业创新合作示范区,在全面推进香港与内地服务业合作中发挥先导作用。要加强统筹规划,集中优势资源,发展总部经济,促进现代服务业的集聚发展,增强资源配置和集约利用能力,把前海深港现代服务业合作区建设成为全国现代服务业的重要基地和具有强大辐射能力的生产性服务业中心,引领带动我国现代服务业的发展升级。要进一步发挥经济特区先行先试的作用,以前海现代服务业的开放发展为契机,积极探索促进现代服务业发展的体制机制,为全国现代服务业的创新发展提供新经验。

前海试验区实质目的是探索服务业的新模式,特别是生产性服务业,如金融业、物流、工业研发、设计,会计、法律服务等产业。建设区域性的国际金融中心,与香港合作,与国际商业接轨的自贸区,也吸引国际金融高端人才。但历经五年,除了规划的概念出台导致地价飙升、基础设施突飞猛进之外,似乎原初想要的制度探索、与国际接轨的贸易规则、隔离的离岸金融中心,以及与香港区域一体化的金融制度都没有实现。

回首起步的深圳,先是为了突破关税与贸易总协定(GATS)的封锁做贸易,到后来承接香港的生产环节做“三来一补”,出现前店后厂现象,到现在成为科技创新的新城,但没有比较优势的制度支撑,在经济总量上一直没有超越广州,也一直没有成为社会治理、经济制度创新的试点城市。

(二)国外的经验

放眼世界,制度促进变革的例子更是不胜枚举。

1.发达国家的经验

社会变革的极端形式是革命,但社会变革成本小、国家相对稳定的方法应该是法制的变革,如日本的明治维新,引进西方制度使日本成为新兴的、现代化的强国。英国的“光荣革命”使该国进入宪政时代,国王不得随意征税,极大地促进了经济发展。又如德国民法典制定的过程,既是统一国家观念形成的过程,也是法制统一的过程,历时上百年,但取得效果明显,也对国际社会影响深远。

相反,当今世界最不发达的地区,是那些既缺乏强大的本土国家制度又没有移民带来的外来国家制度的地区。说明先进制度对政治、经济和社会治理的重要意义。

2.阿联酋迪拜的经验  

该地区位于阿拉伯半岛,面积为3000多平方公里,为沙漠地区,论自然资源可谓匮乏,缺水、没有矿产资源、高温、沙漠化严重,先前实行阿拉伯法律制度,但就是这样一个不毛之地,崛起一个现代化的国际新城,成为区域性的金融中心、自由港、国际旅游城市、奢侈品集聚地、英语为商业用语,在商业的发展上有诸多亮点。没有自然资源的优势,没有先进法律制度的传统,没有毗邻先进地区的区位优势,但是现在的迪拜因为实行与国际接轨的商业制度,排除宗教色彩较浓的本地法律制度,使用英语作为通用的工作语言,成为离岸金融中心,取得了非凡的成绩。

二、江门目前的政策和法律不足以让大广海湾经济开发区崛起

1.江门在政策和法律层面同国内其他地方没有差别

大广海湾,有优良的港口,广阔的腹地、毗邻港澳、遍布世界的侨资源、淳朴的民风等各种优势,但这些天然条件,如果没有政策和制度的支撑就无法激发出创业的动力,自然资源就不能转换为资本。对比国内诸多地区,江门在国家政策支持、制度先行试点等方面,力度不具有比较优势,如前海的服务业支持,国内的天津、上海自贸区,或者其他科技创新试点城市等。

大广海湾定位之一是成为珠三角经济发展的新增长极,定位高、格局大,但实现的难度非常大,因为珠三角现在已经是经济发展水平较高地区,根据相关资料统计,如果把香港、澳门和珠三角9市作为整体计算,珠三角湾区城市群2015年的GDP总量达到1.24万亿美元,超过西班牙的1.20万亿美元,接近俄罗斯的1.32万亿美元。江门市的经济总量低于其他珠三角核心区六市的总量,要在这个基础上成为新的增长极,难度之大,可以想象,没有超常规的思路和措施,不足以实现这个目标。

江门目前也得到一些政策支持,如全国小微双创试点城市,但这些政策支持多为专项扶持,不足以支撑整个经济发展的基本面。如果在既有的政策和法律层面开发建设大广海湾,不能产生内生的动力,与普通的经济开发区没有区别,难以吸引资金、技术、人才,或者对既有的自然资源炒卖之后,就归于沉寂,如海南杨浦开发区。另外,在既有政策法律层面的建设,如蓬江区的滨江新城,历经十年,除了修建了一些道路,没有其他业绩出现。基础设施的建设,只要有资金,在任何一个地方都可以建设起来,但现代化和创新能力的体现不仅仅限于建筑物和道路。

2.资本、人才天然地追求最优效益  

资本的秉性以及人的自利性是人类发展的不竭动力,应该予以承认和保护,唯如此,才能激发大众创业、万众创新。未来的大广海湾,应该满足这些本质的需求,而达致目的之路径应该是制度保障,建立保障人的全面发展的、符合市场经济的、与国际接轨的商业规则和制度。

目前,江门还不是创新、创业的最优选择,资金、技术、人才聚集地为珠三角核心区,十五年前,江门市委书记钟阳胜所说“洼地效应”还远没有实现。因此,应对我们的产业政策、社会治理、人才政策、政务环境等予以检讨,否则,经济总量在全省的位次排名仍有下滑的危险。

3.争取省、国家层面的制度试点区有利于大广海湾的发展  

大广海湾欲成为珠三角新的增长极,以目前的措施、思路不足以承载其重,必须超越现在的思路和定位。功能定位没有必要那么多,有一个主要的功能即新的增长极足够,其他的是必然的要求如生态宜居,也不必把它作为华侨文化的保存区作为一个功能,只有主要功能明晰,才能思路明晰、措施得力、效果显著。

不言自明的是,仅仅依靠江门目前的政策、制度,人才、资金等,该地区崛起一个现代新城,难度极大。珠江西岸的经济发展,缺少一个像深圳一样的现代化城市拉动,但再造一个深圳式的新城,就应该有当初支持深圳发展一样的魄力和政策,否则,在现在如此竞争激烈的国内和国外环境下,难以实现设想的目标。为此,我们应该集中省、国家的力量发展该地区,把握机遇、获得力量。据悉,2016年12月9日,国家发改委印发《加快城市群规划编制工作的通知》,2017年拟启动珠三角湾区城市群等规划编制。国家发改委有关司局负责人介绍,珠三角湾区城市群将包括香港、澳门,把香港、澳门和珠三角9市作为一个整体来规划。借此机会,应积极反应江门大广海湾的需要,纳入国家规划并请求国家给予支持。我们自己在规划时也应该从国家层面思考问题,顺应国家发展的趋势并积极促进国家战略的实现,才能得到国家的支持。

三、大广海湾经济开发区建设制度构建的主要方面

前海的定位为发展先进服务业,实际涉及的问题不止是第三产业,还有诸多的问题,大广海湾同样会遇到经济发展都要遇到的问题。

(一)土地流转制度  

我国实行土地公有制度,又分为土地的国家所有和集体所有。现在,国家垄断土地一级市场,土地需要从集体所有征收为国有才能进入建设用地市场。这样,造成效率低、征收引起的社会矛盾特别大。如果大广海湾还实行与其他地区同样的土地政策,建设的速度不会快而且矛盾大。而今,农村土地确权已经在新会区进行试点并基本完成任务,中央确定的土地权利“三权并置”等政策,预示着农村集体所有的土地同地同权是发展趋势,集体所有土地在符合规划的前提下,进入建设用地市场,江门如能先走一步,可得政策之先。

(二)金融制度  

金融是经济的命脉,对国家的经济建设和安全至关重要。金融是生产性服务业中非常重要的一个组成部分,发达的金融业可以促进第二产业的发展,尤其是风投。但因为该行业极其敏感,国家政策不敢轻易改革和放开,如前海实验没有取得明显的成绩,原因即如此。大广海湾要取得增长极的目标,没有先进、多元、开放的金融体系是无法实现的,不论将来大广海湾是综合性的开发区,还是服务业,又或者是先进制造业的试验区,都脱离不了金融业的支持,仅有国有控股商业银行无法达致目标的实现。

(三)税收制度  

改革开放之初,国家对外资实行税收优惠政策,如“免二减三”等,引进了资金和技术,促进了国家经济的发展和技术的进步,成绩有目共睹。现在,企业普遍感到税负偏重,应考虑能否在未来的大广海湾开发区实行减免税收的特殊政策,如对科技企业的税收缓减免,对一般企业减轻税负,为国家税制改革提供经验。同时,对个人所得税实行综合税收评价体系,或者直接减轻税负,以吸引国际高端人才来此地区工作、落户。

另外,大陆比较特殊的是与税收类似的行政性收费,在未来的大广海湾应该避免,所有的企业负担必须有明确的税收法律制度的规定,行政性收费尽量禁止,但个别企业自身的行为引起的除外。目前,有些收费引起企业很大的反感,如工会费,没有为企业提供任何服务,却要以工资额的一定百分比收费,加重了企业的负担;又如残疾人就业基金的收取,企业反应负担较重。这类立法观念还停留在计划经济时代,立法的合理性值得怀疑或者没有及时修法。诸如此类的法律法规,在大广海湾实行时应逐一检讨,及时修正。

(四)人才制度  

隋唐以来的科举制度,奠定了中国古代官僚制度的先进性(马克斯.韦伯语),原因在于其用人制度的先进性,公权力机关的非人格性,突破了“家族制”国家局限性,唯才是举,高素质的官僚队伍是中华帝国得以存续和发展的保障。

现在,大广海湾的开发能否成功的关键还是人才,应形成尊重知识、尊重人才的社会氛围,克服当前“反智主义”的不良影响。任人唯贤,防止地域性、血缘性、利益相关性影响选人用人。放眼世界选用人,重视企业的科技人才,也应该重视社会科学的人才,对公务员队伍的人才应同样重视。受以经济建设为中心的观念影响,在很多地方包括江门在内,与经济发展没有直接关联的人才很难受到重视,制约了配套制度的完善和社会治理水平的提高。十八大之后的反腐风暴,反映出我们体制内选用人制度的落后及对社会发展的制约。

(五)知识资本化和知识产权保护制度  

对以知识产权入股企业的,政府不宜过多干预,毕竟是企业内部事务。对外交易时,市场其他主体是理性的经济人,自己可以选择,只要出现纠纷时,司法机关公平正义的裁决,让相应的主体承担相应的责任,捍卫市场的诚信体系足以。

知识产权制度源于西方,该制度极大地促进了市场经济的发展,激发了创造的热情。我们在这方面的制度建设起步晚,由于没有尊重知识产权的传统习惯,甚至没有把它当成一种权利,所以经常出现侵害知识产权的现象。在大广海湾建设中应尽可能避免出现这种现象,这对于保护发展先进制造业尤其重要。

(六)其他制度  

大广海湾定位为珠三角新的增长极,侧重于经济发展,但经济发展不是孤立的,与经济相关的因素都可能影响到经济的发展,如社会治理的组织架构、公权力的运行模式、司法机关保障水平、社会治安、文化建设等,须全面协调进行,不可偏颇。

在管理机构方面,建议设立一级行政机构,方便行使管理权,具有执法的合法性。没有强制力作为后盾,社会易失序,因为行政权是“必要的恶”。目前,在国内为了经济的发展,多设置经济技术开发区之类纯粹的经济发展协调机构,但该机构设置没有宪法依据,不具有执法权,在城市管理、环境保护、维护规划等方面,需要借助所在地的行政机关执法。而开发区与当地的行政机关因为目标不同,多产生纠纷,互相牵制,针对性差、整体效率低。如深圳前海也只是设置一个前海管理局,事无巨细,要么明确授权,要么逐级请示,效率低、自主性差,因为要依法行政,没有法律依据的行政机关不能为。

大广海湾经济区的开发应确保公权力机关不发生腐败行为,落实习主席要求的“把权力关进制度的笼子”,对此的根本抓手在于落实全面依法治国。最近几年江门发生的个别领导腐败事件,对公权力机关的形象、权威和公信力产生极大的伤害,也证明了我们在资源配置、用人等方面存在的问题之严重。

另外,最近几年中办国办联合提出了一些政策性要求但还没有形成法律的文件,在江门地区如果能创造性的落实,也将极大地促进我们的发展,如平等保护产权的落实,可以给私有企业主极大的信心;市场准入负面清单,可以吸引非公有企业投资基础设施建设等。十八大以后,符合市场经济规律和未来发展趋势的政策出台很多,领会并落实,在既有的框架内也会有力地促进社会、经济的快速发展。

四、大广海湾经济开发区崛起之建议

现在,大广海湾刚刚进入规划时期,正如“一张白纸可以写最好最美的文字”,如何在现有的政策和法律框架下,或者依据定位、产业发展的需要突破现有不符合市场经济发展需要的制度桎梏,需要成立一个专门的制度建设研究机构。建议在市政府层面设立一个综合性的大广海湾开发区制度建设研究小组,成员由各职能部门、高校、外聘专家组成。该机构应为一个长期的机构,待开发区建设相对成熟后再解散。机构提出的建议经过论证成熟后,应及时上报,以便得到国家层面的政策和法律支持。

 →  评论内容    共 0 条评论
 → 发表我的评论,欢迎发表评论,我们会尽快审核您的评论。
您的姓名:* 您的Email:
评论内容:*
   
发表评论须知
  • 尊重网上道德,遵守《全国人大常委会关于维护互联网安全的决定》及中华人民共和国其他各项有关法律法;
  • 评论须审批才能看到,本站有权保留或删除您发表的任何评论内容;
  •  
     
    主办:江门市人大办公室  江门市人民政府办公室  江门政协办公室
    维护:江门市经济和信息化局  技术支持:广东迪浪科技有限公司  浏览人数:2874179  信息量:3985条
    版权所有未经授权禁止复制或建设镜像